左衛民 吳衛軍
  人民監督員制度從髮端至今已有11年曆程,已彰顯出強大生命力。在黨的十八屆四中全會召開的背景下,人民監督員制度迎來了新的發展契機。四中全會明確提出,“完善人民監督員制度,重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動”。此前,黨的十八屆三中全會也強調要“廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度,拓寬人民群眾有序參與司法渠道”。兩次中央全會均強調人民監督員制度的重要性,這種情況前所未有。由此,人民監督員制度必將成為下一步我國司法改革的重要內容。
  在我們看來,未來人民監督員制度之發展應立足於中國國情與改革試點的經驗總結,其重要命題之一在於更好地解決有限性問題。所謂有限性,是指當前人民監督員制度在運作中存在著監督主體有限、監督範圍有限、監督方式有限、監督效果有限等問題,改革舉措應當著力解決之。具體而言,人民監督員制度的進一步發展應在以下幾個方面有所作為。
  一是監督主體選聘及構成的科學化。相當長一段時間內,人民監督員一直由各地檢察機關自行選聘與管理。《最高人民檢察院關於實行人民監督員制度的規定》(下稱《規定》)頒行後,人民監督員選聘方式主要表現為兩種:上一級檢察院選任和“選任委員會”選任。這在一定程度上解決了“自己選人監督自己”的問題。2014年9月,最高檢、司法部聯合印發《關於人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》,確認在北京、吉林等10個省、自治區、直轄市開展由司法行政機關選任管理人民監督員的改革試點工作。四中全會後,這種做法將在全國推廣。當前,一個重要工作是,檢察機關應當和司法行政機關進一步協商,及時出台較為詳細的操作細則,健全人民監督員選拔標準與管理機制,確保人民監督員在認定事實與適用法律方面具備監督能力。除此之外,還應註意拓寬人民監督員來源,增加人民監督員數量,確保民意代表的廣泛性。因為從民主司法角度分析,人民監督員的基層色彩正是人民監督員制度的命脈所系。因此,過多人大代表、政協委員、政府官員、專家學者出任人民監督員的狀況或許應當避免,未來應著力使更多符合條件的普通民眾參與監督工作。
  二是監督內容的明確化。監督範圍決定了人民監督員制度介入刑事訴訟的廣度與深度。從文本層面分析,試點之初至現在,人民監督員的監督對象一直圍繞兩個關鍵詞“偵查”和“職務犯罪”而展開,集中於檢察機關查辦職務犯罪的偵查活動。但在具體規定上,則經歷了一個逐步擴大的趨勢:最初局限於對“三種情形”進行監督,對“五種情形”提出意見,後來發展為對“七種情形”進行監督。2014年9月,最高檢出台的《人民監督員監督範圍和監督程序改革試點工作方案》(下稱《試點方案》)又將另外三種情形納入監督範圍。此外,依據現有規定,人民監督員還可通過參加執法檢查等方式對檢察機關其他工作提出意見或建議。
  在司法改革進入中央統一頂層設計的現實背景下,在人民監督員制度已被更加明確地作為司法民主、司法公正重要保障舉措的認知語境下,現有監督範圍應當進一步明確,特別是要重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。
  三是監督程序的公正化。監督程序既是人民監督員行使職權的場域,也決定著制度運行的最終效果。從檢察機關的相關規定看,人民監督員對監督事項的監督方式只有一種,即會審聽證方式。這種監督方式又根據監督事項之不同,有檢察機關主動觸發的事前監督和人民監督員觸發的事後監督之分。整體上看,無論是事前監督還是事後監督,整套程序都有著較為嚴格的啟動、進行與終結環節,形成了相對完整封閉的運作體系。然而,在整個程序運行中,犯罪嫌疑人、被害人等當事人既不知情也不參與,人民監督員不接觸當事人,主要是通過聽取彙報、詢問情況等方式履行職責。
  我們認為,這種沒有當事人參與的監督形式並不完全與正當法律程序之要求相一致。監督程序應當確保當事人充分參與,通過當事人發表陳述意見、出示證據材料等方式確保程序過程的正當化。同時,當事人申請可以作為監督程序啟動方式之一。
  四是監督結果的實效化。監督結果之效力體現了人民監督員的制度屬性與價值定位,在深層次上決定著該制度的未來走向。依據《規定》,人民監督員通過監督程序形成的監督意見並不具有強制效力,檢察長與檢委會可以採納,也可以不採納。《試點方案》在此基礎上增加了覆議程序,即檢察機關處理決定未採納多數人民監督員評議表決意見,經反饋後,多數人民監督員仍然不同意的,可以要求檢察機關覆議一次。在我們看來,如果將人民監督員之監督定位於“權利監督”,則監督意見僅僅具有參考性而非強制性是順理成章的選擇。但是,我們主張,人民監督員之監督應當從“權利監督”向“權力監督”轉向,這既是司法民主化的必然要求,也是人民監督員制度法治化的應然選擇。由此,人民監督員行使職權應當具有和人民陪審員行使職權一樣的權威性和強制性,對於人民監督員的監督決定,檢察機關一般應當接受,如不接受,應當充分說明理由。
  (作者分別為四川大學法學院教授、電子科技大學法律系教授)  (原標題:解決有限性問題促進人民監督員制度發展)
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王菀之

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